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财政收入绩效评价:兑现减税降费政策目标的价值工具
2021年06月03日 11:32 来源:中国社会科学网 作者:郑方辉 费睿 字号
2021年06月03日 11:32
来源:中国社会科学网 作者:郑方辉 费睿

内容摘要:

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  一、问题与文献

  (一)问题的提出

  依据我国现行制度,人大对税收及税率“把关”,政府为收费的主体,但在“让花钱人去制定收钱规则”的税制中,基于收入最大化的理性和任性,如何约束和规范财政收入规模,优化收入结构,提高征收效率,回应社会关切?应该说,这是重大的现实及理论议题。

  我国的社会制度体现以人民为中心的发展理念,不论是检视现实矛盾与问题,还是驱动预算管理理论创新,迫切需要立足于中国国情,重构理论框架与建立标准体系,以夯实全面预算绩效管理的实现路径。同时,公共政策重在落地,检验政策成效比政策本身更重要。兑现减税降费的政策目标,客观上要求厘清政策逻辑,界定目标内涵,构建度量标准,推行财政收入绩效评价。

  本文的立论是:置于全面预算绩效管理的时代背景,基于减税降费的内在逻辑和生成机理,围绕预算约束和度量标准,融合价值导向和工具理性,构建财政收入绩效评价体系与机制,进而将税负痛感、税费成本作为评价维度的关键指标,体现结果导向和满意度导向,铸造实现政策目标的新动能。

  (二)文献简述

  从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”的两次转型,奠定了西方现代国家预算的理性化、民主化、透明化、法治化及可问责的价值原则。诺思指出:预算在协调国家的二元目标,即界定所有权结构促使统治者的租金最大化与降低交易费用导致社会产出最大化的过程中发挥着直接作用。预算融合价值导向和工具理性。预算国家呈现两个基本特征,玛雅2级会员:一是财政上的集中统一,二是代议机构能监督政府的财政收支。

  税负折射国家、政府与社会的关系。针对国内的现实,有学者认为,非税收入大多是政府提供特定公共服务或国有资源而收取的对价,不符合税收无偿性原则;也有学者指出,大、中、小三个口径均应纳入社保基金收入。广义的政府收入中,政府性基金收入应剔除土地使用权出让收入。

  减税降费意味着税负过高。过高的税负可能形成“死角损失” (deadweight loss) ,造成全社会福利降低。有论者认为,财政支出刚性导致中国事实上并不存在大规模的减税可能。要实现更大规模的减税降费绝非一道简单的算术题,事关体制机制改革,涉及央地财权事权划分。

  拉弗曲线表明,达成财政收入最大化,最优税率并非最高税率。由此,实现税率最优化关键在于如何平衡政府增收的动力与社会减收的压力。如何有效约束财政收入规模与优化收入结构,维持公平、合法、合理的税负水平,提高收入质量是一个全新的问题。

  二、减税降费:财政收入软约束推高宏观税负

  (一)我国宏观税负水平估算与判断

  我国政府收入大体上包括税收收入、非税收入、社保基金收入、债务收入及其他收入等类别,由此形成大、中、小三种宏观税负计算口径。一般而言,“小口径”针对税收收入;“中口径”指向财政一般公共预算收入;“大口径”在“中口径”基础上,还包括政府性基金收入、国有资本经营收入及社会保险基金收入。

  二十多年来,我国各种口径的宏观税负逐年提高,尤其是“大口径”自2009年后增速明显,与中小口径税负水平差距迅速拉大。我国“大口径”税负水平与发达国家相差无几,“小口径”税负水平处于发展中国家的中间水平。

  总之,不论比照国际通行标准,还是综合考虑财政收入结构、民生投入占比、税制税率特点,以及经济增长、税费增长、居民收入与企业利润增长等匹配程度,目前我国宏观税负水平居高是一个不争的事实,源自于2011年的结构性减税政策也佐证这种判断。

  (二)预算软约束是推高税负的主因

  首先,针对税收收入。税制与税率是影响税收收入的基本元素。制约机制是驱使公共物品的垄断定价倾向于均衡价格的唯一手段。但我们恰恰缺少这样的机制,税负很大程度上由“花税人”的行政部门决定,趋高与任性为本能使然。

  其次,针对非税收收入。分税制改革催化了地方政府之间的竞争,在驱动经济高速增长的同时,也诱发了非税收入膨胀等一系列问题。由于“财权”与“事权”的不匹配,地方政府唯有寻求预算外资金以充实自身可支配的财力,中央政府硬化预算约束、规范非税收入增长的努力难以见效。

  最后,针对预算执行。长期以来预算管理关注过程控制,忽视绩效管理,“以支定收”导致财政收入压力增大,超收成为常态。我国宏观税负不断攀高,归结到底在于预算弹性和韧性,即:财政预算无法对政府行为形成强有力的约束,预算机制不足以制约政府过度收支的倾向。

  三、预算管理:构建财政收入绩效评价体系和机制

  (一)财政收入绩效评价是预算绩效管理的客观要求

  首先,体现预算绩效管理的价值理念。预算是透视财政与国家治理关系的多棱镜,评价服务于监督政府公共财政。财政收入绩效评价体现预算绩效管理的民主价值理念。

  其次,实现预算绩效管理目标的手段。财政绩效评价的结构量表和开放体系既驱动预算绩效管理的目标实现,又因内置绩效导向避免目标走样。

  最后,覆盖预算绩效管理的全部范畴。财政收入绩效评价以收入资金流为轴心和向导,不仅关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果,而且覆盖预算绩效管理的方方面面。

  (二)财政收入绩效评价作为纠错纠偏的约束机制

  一是提供纠错纠偏标准。以纳税人满意度为导向的财政收入绩效评价构筑起纠错纠偏的外部坐标,形成外部压力和检验标准,从而对政府内部决策进行有效制约。

  二是发起纠错纠偏行动。发起纠错纠偏行动存在强烈的内在动因和可行条件。首先,外部评价是政府绩效评价的内在要求;其次,内部评价通常引入外部实施主体和评议主体;最后,政府之外的公权力机关主导评价。

  三是传导纠错纠偏压力。评价结果公开、激励与问责造就一种压力转化为动力的传导机制,绩效问责涉及政府和社会以及政府内部的权责关系,问责过程有助于相关主体在绩效改进行动中达成普遍共识、目标信仰和合理追求。

  四是呈现纠错纠偏的技术方案。将税负感知转化为可量化的参数,折射出财税政策“偏差”的真实程度,从而为纠错纠偏的收入决策提供可量化的依据。

  (三)凸现满意度导向和结果导向的财政收入绩效评价体系

  首先,评价主体决定评价的公信力。财政收入绩效评价涉及评价权、组织权、实施权与评议权,对应于评价主体、组织主体、实施主体与评议主体,关联主体之间形成矩阵式结构。这种格局中,由财政部门主导收入绩效评价存在角色冲突。

  其次,指标体系决定评价的科学性。主要涵盖指标结构、层次、指标、权重和评分标准。遵循政府绩效评价的技术准则,体现经济性、效率性、效益性、公平性的绩效内涵,从收入流动全过程视角,财政收入绩效评价包含宏观、中观和微观评价。

  最后,财政收入绩效评价为关键指标评价。作为产出指标,税费成本更能体现收入绩效的内在价值和绩效导向,因为税费成本对社会和纳税人而言表现为净损失,并且具有放大效应。

  四、税费成本:反照财政收入绩效评价的结果导向

  (一) 税费成本内涵及征收体制

  税费成本是指政府征税与收费所产生的成本,即为实现税费收入发生的各项费用的总和,一般有狭义和广义之分,广义的税费成本还涵盖因征税收费而导致的社会成本,包括交易成本。与之相关的概念有税(费)务成本、征税(费)成本等。基于不同的视角和认识,国内学界对税费成本存有不同的称谓和解释。一般将其划分为税收征管成本、税收遵从成本和改变资源配置导致的经济成本。

  税收成本与税制复杂程度正相关,税制越复杂成本越高。一般情况下,税率与成本存在正向关系。在税制和税源既定的情况下,税收征管水平反映征税成本水平,间接影响纳税成本和税收社会成本。征管体制、模式、手段等对税收成本亦会不同程度地产生影响。

  (二) 国内税费成本评估及其特点

  一是征税成本。税收征收成本率和人均征税率是衡量征税成本的两项重要指标。在宏观税负基本接近的情况下,我国人均征税额仅为美国的约1/15。

  二是收费成本。经验表明,收费成本与收费项目、税费水平存在正向关系。我国政府收费成本居于高位。

  三是成本结构。我国税费成本结构呈现以下特点:其一,人力成本比重过大导致成本规模增加;其二,名目繁杂、于法无据的一些费用;其三,有些市场主体应对准入、审批的相关投入难以预期,甚至超过税负;其四,强制性购买支出;其五,旨在应付所谓逃避税费的财务成本可能是占比最高的税费成本支出。

  总之,我国税费成本远高于西方发达国家,并且过去二十年间不降反升。其中:收费成本高于征税成本,隐性成本规模庞大,尤其是乱收费及寻租等行为增大了市场及社会的不确定性,抑制了公众及纳税人的积极性和创造性,反过来制约了经济及财政收入的增长。

  (三)作为关键指标的税费成本体现评价的结果导向

  首先,税费成本构成财政收入绩效评价的“投入指标”。收入绩效评价既是关键指标评价,又是全面评价。控制投入、节约成本是评价的基本原则和行动规范。

  其次,税费成本映照真实的“产出”结果。政府绩效评价以产出和结果来衡量目标实现程度。税费成本相对于税费水平和规模更能体现真实的产出水平和结果导向。这种做法也是绩效评价有别于目标评价的衡量标尺。

  再次,税费成本彰显财政收入绩效评价的内在价值。税费成本对社会经济发展呈现指数式放大负效应。同时,有助于回应纳税人诉求,减少各种主体冲突,降低社会成本,体现绩效评价的内在价值。

  最后,提供财政收入绩效改进的路径与方向。税费成本指标具有明确的行为导向,其可量化、可比较的属性能有效提高评价过程的可行性和评价结果的说服力。

  五、税负痛感:凸现财政收入绩效评价的满意度导向

  (一)税负痛感及其现状分析

  税负痛感可视为纳税人对纳税(费)预期与现实比较后的一种主观感受,等同于纳税人满意度。但任何主观评价均基于特定的客观事实。与此相应的税负痛苦指数(Tax Misery Index)体现客观的“税率”事实。

  税率或税费并不等同于纳税人主观层面的痛苦程度。事实上,个人体验受制于复杂因素影响。有实证表明,东部地区的税负痛感指数高于中部及西部地区。我国税负痛感在发展中国家中处于中等偏下水平,在全球范围内处于中等水平。

  过去十几年来,我国税费负担不断攀高,纳税人满意度呈下降趋势。究其原因,一是源自于较高的税负税率对纳税人的主观影响;二是公平性不足。三是对等性有限。四是公共服务缺位与错位。

  (二)税负痛感作为财政收入绩效评价的关键指标

  作为关键指标,税负痛感具有财政收入绩效评价的价值导向和技术特征。

  首先,体现价值导向。税负痛感作为关键指标凸现公众评价政府的权利和税收国家的特征及价值。

  其次,满足绩效标准。税负痛感属于效果性的满意度评价范畴,体现公平性维度。技术上将公平价值转化为可评价的量表,与内涵清晰的经济性、效率性指标一起构成完整的绩效结构,从而满足绩效评价的标准要求。

  再次,符合国际潮流。政府绩效满意度评价为世界潮流和规范惯例,嵌入税负痛感的财政收入绩效评价自不例外。

  六、动力机制:以收入绩效评价驱动减税降费政策目标实现

  (一)更大规模减税降费的政策目标实现取决于动力总成

  更大规模减税降费是一场涉及矩阵式的利益格局的革命,目标的实现很大程度上取决于正向动力与负向压力的总成。

  毫无疑问,正向动力源自于顶层决策及政策推动,以及发展阶段与理念转型的使然,包括社会与市场的强烈期待、国际贸易格局重大变化的驱使等。但问题在于,政府是增收与减收的主体,政策过程存在着角色冲突,隐含着逻辑悖论。同时,当前企业的负重不仅是一个税负问题,更是综合性问题。任何税费政策变化将涉及利益格局重组以及带来的社会风险。由此,突破历史常态,兑现政策目标,关键在于铸造减税降费新动能,打破动力和压力的胶着平衡。降低社会成本,政府及征税收费“退出制高点”。

  (二)财政收入绩效评价为减税降费注入新动能和新标准

  减税降费重在政策落地,铸就新动能的前提在于凝聚新共识。透析高税(费)负的成因,根源于约束机制的不健全和约束体系的不完善。历史变迁的逻辑表明,税负始终是一道分水岭,最佳税负并不等同于最高税率,对税负的约束存在他律和自律的压力和动力。

  财政收入绩效评价涉及政府内部和外部的关系,体现他律和自律特征,既是绩效改进的动力机制,也为减税降费提供了工具体系。实现减税降费的财政政策目标客观上要求对政策的成效进行跟踪与检验,显而易见,财政收入绩效评价成为切实可行的价值工具。

  (作者单位:郑方辉,华南理工大学公共管理学院(政府绩效评价中心);费睿,华南理工大学公共管理学院法学院。《中国社会科学》2019年第6期,中国社会科学网 闫琪/摘)

作者简介

姓名:郑方辉 费睿 工作单位:

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